ANÁLISIS DEL “BORRADOR DE ARTICULADO DE NUEVA LEY ORGÁNICA” DE 3 DE JULIO 2010:
FINES, FUNCIONES Y RELACIONAMIENTO INSTITUCIONAL Y SOCIAL DE LA UDELAR
Nicolás Bentancur, Roberto Markarián, María Inés Moraes
Asociación de Docentes de la Universidad de la República (ADUR)
20 de setiembre de 2010
Consta de un cuerpo principal en que se analizan los puntos claves y los problemas detectados en el último Borrador de Articulado de Nueva Ley Orgánica (3 julio 2010, Repartido CDC 390/10), y se hacen propuestas modificatorias sobre diversos temas contenidos en sus artículos 1 – 14. Se adjuntan algunos Antecedentes de la legislación de países de Latinoamérica y de España que incluyen elementos informativos que fueron considerados por los redactores y se considera útil tener en cuenta.
No se hacen propuestas de textos de nuevos artículos porque se considera que la redacción final debe ser tarea de un equipo único que conciba la integridad de la Ley, su vinculación con la legislaciónvigente o en trámite, y respete los principios naturales de la redacción de una Ley de esta jerarquía.
Obviamente, por reducirse el análisis al tramo definido del articulado, no involucra juicio alguno sobre el resto de las cuestiones abordadas en dicho “Borrador”.
PUNTOS CLAVES Y PROBLEMAS DETECTADOS
A continuación se presentan los principales problemas detectados en la propuesta del articulado en relación con los ejes temáticos indicados.
1. La cuestión de los fines
Un primer problema identificado refiere al concepto de educación universitaria que debería emplearse en la nueva ley. La Ley General de Educación Nro. 18437 explicita los niveles de la educación formal (Arts. 21 – 35) y hace referencia a educación terciaria, educación terciaria universitaria, la formación en educación y la educación de postgrado, pero contiene definiciones pobres sobre los significados y alcances de esos niveles. Así, la educación terciaria es referida algunas veces abarcando la superior o universitaria y otras veces discriminándola de la enseñanza universitaria. Una nueva Ley Orgánica universitaria debería expresar con claridad qué debe entenderse por educación universitaria de grado y de postgrado, eludiendo las confusiones e imprecisiones que eventualmente surgen de la LGE.
La propuesta actual de nuevo Art. 2 es la siguiente:
“Artículo 2. Fines de la Universidad.-
La Universidad de la República tendrá a su cargo, como fin principal, el desarrollo de la enseñanza pública superior, en el marco del Sistema Nacional de Enseñanza Terciaria Pública, concebida en todos los planos de la cultura, la enseñanza artística, la habilitación para el ejercicio profesional cuando corresponda; cumplirá también las demás funciones que la Ley le encomiende”.
Pueden extraerse definiciones más precisas y elegantes de la legislación extranjera (ver “Antecedentes” ), con una adaptación al contexto jurídico nacional.
Asimismo, no es claro por qué razón el artículo identifica a los allí mencionados como “fines principales”, ya que en ninguna otra parte de la ley se hace referencia a otros fines. Finalmente, no parece admisible que haya referencias explícitas a “la cultura” y a la “enseñanza artística” y no a la ciencia.
2. La conceptualización de las funciones universitarias
El nuevo Art. 10 propone:
Artículo 10. Funciones de la Universidad.-
“Las funciones universitarias fundamentales son la enseñanza, la investigación y la extensión. La enseñanza universitaria colabora a formar personas autónomas, con aptitudes para la crítica, la propuesta y la realización personal de carácter integral, capaces de seguir aprendiendo siempre a alto nivel, ejercer activamente la ciudadanía, desempeñarse creativamente en el mundo del trabajo,
acceder a la diversidad cultural y aportar a la mejora de la calidad de vida individual y colectiva. A nivel de grado tiene como finalidad proporcionar una formación sustantiva que posibilite el desempeño profesional y académico dentro de un área del conocimiento definida, permitiendo el dominio de los fundamentos teóricos y las habilidades necesarias para su aplicación.
La formación de posgrado es aquella que habilita a la obtención de Títulos o Diplomas que supongan para su realización ser graduado universitario o, excepcionalmente poseer formación equivalente. Laactividad de posgrado busca desarrollar con mayor profundidad áreas de conocimiento más específicas, generando capacidades para el desarrollo de la investigación propia, para mejorar el desempeño en el ejercicio profesional y en la función de enseñanza, y para orientar a otros en esas tareas”.
“La investigación universitaria es la creación de conocimientos originales y la resolución de problemas en todos los ámbitos del saber y la cultura. Su valor es intrínseco y universal, así como derivado de lo que puede aportar a la mejora de la calidad de vida individual y colectiva.
“La extensión universitaria consiste en la colaboración interdisciplinaria de la Universidad con otros actores para conjugar saberes distintos al servicio de la expansión de la cultura y del uso socialmentevalioso del conocimiento.
“Para cumplir con sus fines, la enseñanza universitaria debe sustentarse en el carácter formativo de la investigación y la extensión, asignando espacio creciente a la resolución de problemas a través delas prácticas conectadas con ambas funciones.
La docencia consiste en la práctica conjunta e integrada de la enseñanza, la investigación y la extensión. La educación superior se basa en esa integración”.
También aquí aparece el adjetivo “fundamental”, como si hubiera otras funciones que no lo son. Debe hacerse notar que si se ha querido jerarquizar estas funciones al declararlas fundamentales, el recurso ha sido infeliz ya que la referencia a lo fundamental implica la definición en alguna otra parte, de las funciones no fundamentales o accesorias.
Para seguir, es de hacer notar también que es necesario tener en cuenta el proyecto de ley que crea la APACET y define los mismos objetos.
Las definiciones de grado y posgrado, en cambio, aunque perfectibles tienen la ventaja de provenir de normas vigentes.
En cuanto a la investigación (mas allá de que no “es” si no que “consiste en”, “supone”, etc..) la misma NO es la “resolución de problemas”. Así se confunde con la extensión. La creación de conocimiento no obedece a un compromiso en relación con su eficacia resolutiva, sino con el empleo de procedimientos científicamente legitimados en la actividad de investigación.
En cuanto a la extensión, tanto el carácter necesariamente interdisciplinario, como la conjugación de saberes “distintos” (pueden conjugarse saberes similares correspondientes a ámbitos institucionalesdiferentes) parecen inadecuados.
En cuanto al párrafo final sobre la enseñanza, la indicación de que la enseñanza deba “sustentarse” en las otras actividades le resta consistencia propia a esta función; el énfasis dado por el verbo es excesivo. Bastaría con un párrafo que reivindicara la necesidad de una adecuada conjugación, retroalimentación, etc. de las tres funciones. En efecto, la referencia a lo que el texto llama “docencia”(y que debería más bien ser “función docente”) marca un énfasis aparentemente preceptivo en relación con la práctica conjunta, cuando en realidad, las prácticas están por lo común separadas y lo que corresponde es establecer entre ellas una adecuada interacción/ retroalimentación/etc. En la UR es un consenso ampliamente extendido que la naturaleza universitaria de las actividades educativas llevadas adelante viene dada por la necesaria comunión entre la enseñanza, la investigación (producción de conocimiento científico) y la extensión. En un documento reciente el CDC decía:
“Para ofrecer formación de tipo universitario, a nivel de grado y sobre todo de posgrado, es imprescindible combinar enseñanza de alta calidad, investigación genuinamente original y extensión que realmente aporte a la solución de problemas sociales. Esas tareas requieren equipos académicos muy calificados (…), etc1.”
Por último, en el documento de ADUR de mayo 2010 se proponía agregar un inciso que estableciera que las funciones universitarias serían desempeñadas de forma de buscar la mayor calidad y eficiencia en la gestión. En este sentido, no debería faltar además en este artículo una referencia a la búsqueda de la excelencia académica como criterio rector del ejercicio de todas las funciones.
La cuestión de las funciones de la universidad se complementa en el artículo 12.
Artículo 12. La cooperación con el desarrollo integral del país.-
“La Universidad contribuirá al desarrollo del país y a su integración en la región latinoamericana.La Universidad colaborará con el Estado y la sociedad civil en el fortalecimiento de las capacidades nacionales en ciencia, tecnología e innovación así como en la vinculación de esas capacidades con el progreso social, el crecimiento productivo, la sustentabilidad ambiental, la atención a la salud y la expansión cultural, con atención prioritaria a los problemas de los sectores más postergados”.
Los dos párrafos deberían fundirse en uno sólo, con una articulación mejor (por ej, la integración podrían ser uno de los objetos de colaboración del segundo párrafo). El concepto “integral” está en el título pero se pierde luego. Se entiende que la atención a la salud tiene un espacio particular dentro de la UDELAR, pero es un término de distinta jerarquía conceptual que el resto (tal vez podría referirse a las políticas sociales en sus diversas expresiones). Por último, la referencia a la integración latinoamericana, aunque del todo compartible, opera en sentido restrictivo respecto de otras cooperaciones, por ejemplo la integración sur-sur. Quizás deba buscarse una referencia a la integración internacional del país marcando un énfasis en la región, sin reducirnos a ésta.
3. La cuestión de la autonomía y la coordinación
La actual Ley Orgánica contiene esencialmente dos artículos que se refieren a su autonomía: el Art. 1 que dice de su carácter de “Ente Autónomo, de acuerdo con las disposiciones pertinentes de la Constitución” y el 5, que expresa que “se desenvolverá en todos los aspectos de actividad, con la más amplia autonomía”.
La autonomía no es un fin en si mismo; es un instrumento para garantizar la elaboración y la ejecución de políticas educativas en un ámbito idóneo, sin la predeterminación de otros organismos o personas; es un marco para hacer las cosas de la mejor manera y para cumplir a cabalidad con los fines sociales y culturales de la institución. En estos sentidos la autonomía debe ser reivindicada a plenitud y ampliada.Pero el Estado uruguayo ha creado nuevas instituciones y nuevas normas jurídicas sobre materias que involucran a la actividad universitaria, como son la enseñanza superior y la investigación. La nueva LO, debe de incluir artículos que aseguren esta relación con esas nuevas instituciones y con el gobierno en diversas áreas: desarrollo, investigación, innovación, cultura, problemáticas emergentes diversas que requieran de la institución en la búsqueda de soluciones y elaboración de planes conjuntos.
En particular, el sistema educativo se ha expandido enormemente. Habrá por lo menos tres instituciones que atenderán la formación de los jóvenes de 18 y más años, que deberán ser coordinadas. La resolución de la Asamblea General del Claustro sobre el PLGE (AGC, 16 julio 2008) – aprobada en general por el CDC de la UR en sesión del 29 de julio, considerándolo un “extenso y enjundioso documento sobre el tema, que constituye la referencia fundamental para esta resolución y se adjunta a ella”)- ha definido con claridad la importancia de precisar los conceptos relativos a la coordinación del sistema educativo público: exige que se prevean “mecanismos resolutivos y/o arbitrales que permitan que este proceso de coordinación sea efectivo y vaya más allá de declaraciones de intención”. En ella se hace referencia a diversas resoluciones anteriores del CDC y de la AGC, en que se destacan que la coordinación y la articulación entre todos los actores del sistema deberá establecerse institucionalmente, prestando particular atención a las interfases entre los diversos niveles (AGC, setiembre 2006), asegurar movilidad horizontal y vertical a estudiantes y docentes, en particular el tránsito para los egresados del sistema terciario que deseen continuar formaciones más largas (CDC, 31 marzo 2007), etc.
La cuestión de la educación terciaria y superior no es sólo un problema vinculado a las necesidades de las elites intelectuales o gobernantes del país. El sistema público tal como está concebido y funciona no está en condiciones de dar satisfacción razonable, en cantidad, calidad y diversidad, a las necesidades cambiantes de la juventud y de un aparato productivo que queremos hacer crecer con sentido nacional. Además, el fortalecimiento del sistema público no es una necesidad sólo técnica o cultural, es una necesidad ideológica y ética: los valores que él representa en la sociedad uruguaya históricamente concebida, son intransferibles desde el punto de vista democrático, social y económico. La formación de un pensamiento autonómico y las bases culturales, técnicas y sociales para el ejercicio de esa autonomía se sustentan en el sistema de valores del cual la educación pública es portadora. Es claro, en este sentido que la coordinación entre los distintos niveles de enseñanza, en particular entre ANEP y UDELAR, debe pasar a ocupar un lugar fundamental. Pero no es suficiente, porque esta es una necesidad nacional, a la que la Nación debe dar rápidamente una respuesta específica. La Comisión Coordinadora de la Educación, creada en la Ley de Educación, se debería usar lo más posible aunque la mera aplicación de la legislación vigente no sea suficiente. Se requiere cambios legales que permitan una visión global del proceso educativo y capacidad de actuar en esta materia. Las experiencias frustrantes en intentos de coordinación de los últimos diez años, llaman a un no va más con el actual sistema y exigen una nueva legislación que encare la totalidad del sistema educativo.
En este contexto, el texto de la Ley debe actualizarse manteniendo la concepción general sobre “la más amplia autonomía” (Art. 5 del Borrador) y establecerse con precisión los ámbitos en que "desenvolverá" su actividad procurando la máxima coordinación con los otros organismos de enseñanza pública y elaborando planes conjuntos con los de enseñanza terciaria. Más adelante se desarrolla esta temática.
El Art. 8 ½ amplía el tratamiento del tema, pero “Se sugiere su re-redacción en función de las resoluciones que se adopten sobre SNETP, en particular lo referente al IUDE e ITS.”
Artículo 8½. La Universidad de la República en el Sist. Nac. de Ed. Terc. Publ.
Para colaborar a la generalización de la enseñanza avanzada y permanente, la Universidad debe contribuir a la construcción de un Sistema Nacional de Educación Terciaria Pública (SNETP). Para ello, la Universidad podrá celebrar convenios con otros Entes de Educación Pública para la creación de Institutos de Enseñanza Terciaria Pública así como para la formación de docentes de todos los nivelesde la enseñanza.
En los convenios para la creación de Institutos de Enseñanza Terciaria, se especificará en cada caso los aspectos reglamentarios de funcionamiento del instituto respectivo, incluyendo la conformación de la Comisión directamente responsable del mismo. Dicha Comisión se integrará, en la medida en que el desarrollo del Instituto lo haga viable, con la participación de los actores involucrados. La Universidad podrá delegar en esa Comisión las decisiones que le correspondan en materia de aprobación de Planes de Estudio, los que se aprobarán conforme a las normas y los procedimientos que el Consejo Directivo Central establezca.
La Universidad podrá celebrar convenios con otros Entes de Educación Pública y con otros actores institucionales y sociales para establecer Programas Nacionales y Regionales de Enseñanza Terciaria,de acuerdo a lo indicado en el inciso tercero del artículo 8 de esta Ley”.
El artículo es declarativo; en lugar de decir lo que se hará establece lo que se "podrá hacer" o “delegar”. La Ley debe decir lo que se hará y aquí debe decirse que coordinará en tales y cuales materias. Las leyes relativas a cada una de las partes del sistema educativo deben establecer simultáneamente los temas específicos en que debe haber coordinación y establecer mecanismos que permitan dirimir los posibles desacuerdos. Entre los temas en los que debe haber coordinación figuran los siguientes:
a) programas y métodos de enseñanza de los cursos finales de un ciclo y los iniciales del siguiente;
b) mecanismos que permitan el tránsito sencillo entre las diversas componentes del sistema, debidamente reglamentado y sistematizado, tanto de estudiantes como de docentes;
c) reconocimiento de títulos que permitan la continuación de estudios en otros ciclos del sistema;
d) estructura general de las disciplinas que se enseñan a lo largo de varios ciclos de enseñanza;
e) interrelación entre institutos que pudieran trabajar sobre ramas del conocimiento o problemas semejantes, en las distintas instituciones;
f) políticas públicas de Educación Terciaria con énfasis en el desarrollo integral sustentable (productivo, social, cultural, etc.), el desarrollo regional y la creación de institutos tecnológicos de enseñanza terciaria, con participación de otros actores sociales e institucionales.
La colaboración entre los organismos de enseñanza debe, pues, incluir el establecimiento legal de comisiones paritarias con representantes de todos los organismos que analicen eventuales discrepancias, busquen dirimirlas y pongan en marcha, si ello fuere necesario, los mecanismos generales de solución de controversias que hayan sido previamente acordados.
La referencia a los temas a) - f) podría estar en la nueva Ley, mientras que otra ley –que podría tratarse simultáneamente- debería establecer las comisiones paritarias y los organismos de alzada para la solución de controversias
4. Sobre la relación universidad- sociedad
Artículo 8. Universidad y Sociedad.
“Se buscará una amplia participación de la sociedad civil tanto en el intercambio de ideas acerca de la orientación y las decisiones de la Universidad como en las actividades dirigidas al cumplimiento delos fines de la institución y a la mejor realización de sus cometidos. Para ello el Consejo Directivo Central, mediante ordenanza, creará comisiones Consultivas, establecerá su integración, funcionamiento, cometidos y casos en los que serán consultadas. Además, podrá requerirse el asesoramiento de representantes de diversos actores institucionales y sociales en las Asambleas de la Universidad y de los Servicios Académicos. La Universidad promoverá la realización de convenios especiales de asociación con actores institucionales y sociales para la realización de tareas enmarcadas en los fines universitarios, de forma tal que sea posible que los actores con los que trabaja sean partícipes de la planificación, ejecución y evaluación de programas y proyectos conjuntos. Además de la rendición de cuentas realizada respondiendo a otras disposiciones legales, la institución desarrollará un proceso sistemático de rendición social de cuentas, informando de sus planes y de los resultados de su accionar a la sociedad en su conjunto, así como a la Asamblea General en ocasión de la presentación de su Plan de Trabajo Quinquenal”.
El nombre de este artículo pone de manifiesto un equívoco conceptual de profundas implicancias teóricas y políticas en algunos sectores de nuestra universidad: se establecen ámbitos específicos para relacionarse con la sociedad, como si el cumplimiento de las funciones universitarias no fuera por sí mismo el nexo por excelencia que une a la universidad con la sociedad a la que pertenece. En efecto, todos los artículos sobre fines y funciones de la universidad por momentos dejan ver una cierta sensibilidad que necesita proclamar la vinculación del quehacer universitario con el desarrollo nacional, la “solución de problemas” y la extensión, como si la formación intelectual y profesional no fueran por sí mismas actividades directamente ligadas al desarrollo material, social y político de una comunidad. Es toda una contradicción que se considere a la educación un derecho humano y un bien público social por un lado, que se quiera garantizar una “enseñanza avanzada” a todos los sectores de la sociedad y por otro se refleje una y otra vez una desconfianza genuina hacia la vida académica, merecedora de estos balizamientos ideológicos que habrán de llevarla por el buena camino de lo aplicado, lo concreto y lo “social”. No hay ninguna debilidad lógica en quienes sostienen este punto de vista, sino un punto de partida sobre el quehacer universitario que lo ve como algo esencialmente desligado de “la sociedad”, que es necesario “bajar a tierra” mediante declaraciones expresas de compromiso con una sociedad que, parecería, no es la que pasa por las aulas ni por los laboratorios ni por el Hospital de Clínicas. Así, este artículo en realidad habla de la relación de la universidad con los actores sociales –cuestión pertinente, sin dudas-, pero no agota la temática del vínculo universidad - sociedad.
La promoción de convenios no parece ser objeto de la Ley, salvo con carácter genérico.
Parece atinado que sea la propia ley la que cree un organismo consultivo del tipo del actual Consejo Consultivo Social, establezca sus atribuciones, indique algunas materias de consulta obligatoria (como la valoración de la formación impartida, los planes de desarrollo universitarios y la atención de los requerimientos sociales) y defina su integración en general, dejando los detalles para una ordenanza.
La práctica regular de la rendición social de cuentas, aunque insuficiente en muchos sentidos, es un primer paso en el desarrollo de una cultura de responsabilidad social por parte de la institución. Esta debería extenderse también a la participación proactiva y sostenida en el tiempo en procedimientos transparentes, legitimados institucionalmente y calificados científicamente para la evaluación de las prácticas y productos de la Universidad, contemplando tanto instancias de autoevaluación como de acreditación nacional y regional.
Artículo 8¾. Movilidad horizontal y formación integral
“En el proceso educativo la centralidad corresponde individual y colectivamente a los educandos.
Desde su ingreso, todo estudiante será considerado como un estudiante de la Universidad de la República, no sólo del servicio particular en que pudiera estudiar. Se propenderá a que las actividades de la Universidad sean unificadas, horizontales y coordinadas entre servicios cuando así corresponda.
Se propiciará la capacidad de articulación de las propuestas educativas para apoyar la formación integral de la más alta calidad de todos los estudiantes, así como la interdisciplinariedad y la diversidad de trayectorias y perfiles dentro de una misma o diferentes propuestas educativas y la libertad e iniciativa del estudiante para optar entre ellas.
La Universidad fomentará la articulación y flexibilización curricular con la finalidad de facilitar el tránsito horizontal y vertical de los estudiantes dentro de todo el Sistema Nacional de Educación Terciaria Pública. En este sentido la Universidad podrá admitir estudiantes que aún sin haber completado la Enseñanza Media Superior acrediten una formación adecuada.
La Universidad aprobará los reglamentos y las ordenanzas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en los incisos anteriores”.
En este artículo se tocan dos cuestiones fundamentales: la necesidad de avanzar hacia una universidad más integrada hacia adentro, que es quizás la forma concreta de ir hacia una universidad académicamente más moderna, y la necesidad de avanzar hacia una mejor integración con el resto del sistema educativo.
En relación con lo primero, la imagen-objetivo del estudiante que puede aprovechar la oferta curricular de toda la universidad y no sólo de un servicio ha sido tomada aquí con cierto nominalismo, como si por decreto pudiera determinarse que un estudiante de la UR, por llamarse así pudiera circular de manera coherente y provechosa por diversos servicios universitarios. El artículo más bien debería establecer que la oferta de cursos universitarios, que es lo que garantiza la posibilidad de hacer tránsitos horizontales entre servicios y carreras, deberá tener un carácter integrado, coherente y sistémico tal que permita tránsitos horizontales. En puridad, este lineamiento no requeriría de una previsión legal específica.
En cuanto a los requisitos para recibir y enviar estudiantes hacia los otros componentes del SNEP, es uno de los asuntos fundamentales que debiera preverse se acuerde entre tales componentes y por eso mismo ha sido identificado con el numeral b) en el comentario al Art. 8 y medio sobre la autonomía, como uno de los aspectos que debiera mencionarse específicamente en la ley. El reconocimiento a la realidad y pertinencia de un sistema integrado de enseñanza público debe tomar formas algo más que declarativas en la ley, indicando sobre qué asuntos concretos y en qué ámbitos la universidad coordinará con el resto del sistema. El del tránsito de estudiantes entre los componentes del sistema es un de los más importantes que debiera mencionarse, y si allí –en los artículos sobre la relación entre Universidad y SNEP- se quisiera anticipar desde ya un compromiso legal de la UR a facilitar, flexibilizar, facilitar el tránsito entre componentes del sistema para ESTUDIANTES y PROFESORES, tal declaración cobraría mucho más vigor. Debe notarse que en su voluntad política real de integrarse a un sistema hasta ahora incompleto, fragmentado y problemático como ha sido el sistema de educación publico en nuestro país, la UR demuestra hasta que punto está dispuesta a servir al país y no a sus intereses corporativos o particularistas. Es por lo tanto aquí, mucho más que en párrafos declarativos salpicados aquí y allá, donde se materializa, se hace efectiva y en buena medida se renueva, el compromiso histórico que la UR tiene con la sociedad a la que pertenece.
5. Las facultades de adaptación en la gestión de la Udelar
Artículo 9. Transformación de la Universidad.-
“La Universidad podrá adaptar su funcionamiento para el mejor cumplimiento de sus fines y cometidos, en el ejercicio del cogobierno autonómico y en el marco de lo que disponen la Constitución y la presente Ley”.
No es evidente el propósito de una declaración tan obvia en la Ley. Se ha invocado el derecho administrativo para fundamentar su necesidad pero si ha de mantenerse alguna aclaración rotundamente administrativa en este sentido quizás sería mejor no hacerla bajo el título de “Transformación de la universidad”.
1 Resolución del CDC sobre la creación de nuevas instituciones educativas ( 30 de setiembre de 2008).