Nueva Ley Orgánica de la Universidad de la República
Temas destacados
Comisión Conjunta CDC-AGC para la Elaboración de una Nueva Ley Orgánica
3 de julio de 2010
1. Reafirmación y actualización de los principios fundamentales
El capítulo I de la propuesta se titula “Principios fundamentales”, y en él se mantiene en lo sustancial el Art. 2 de la Ley vigente, más allá de una propuesta de actualización de su primer inciso, y se conservan con idéntica redacción el Art. 1 sobre régimen general, el Art. 3 sobre libertad de opinión, el 5 sobre autonomía y el actual Art. 66 sobre gratuidad, que pasaría a formar parte del primer capítulo de la Ley convirtiéndose en Art. 6.
En lo relativo a la gratuidad existe consenso respecto a su carácter de principio en la enseñanza de grado, así como en los posgrados de tipo académico. Sobre los posgrados profesionales, sin embargo, se partió de propuestas muy distantes y las opciones han sido retiradas, entendiéndose que de mantenerse la actual redacción este aspecto podría ser resuelto por la propia Universidad. Ello no es jurídicamente claro, y no depende exclusivamente del artículo en cuestión sino del conjunto del texto legal y su relación con otras leyes, por lo que se ha entendido conveniente considerar este tema una vez que haya definiciones más precisas en los demás aspectos de la Ley.
En este mismo capítulo se introducen varios artículos nuevos. Se define la educación como derecho humano y como bien público social, declarando como objetivo la “generalización de la enseñanza avanzada de calidad a lo largo de la vida entera y conectada con el mundo del trabajo” (Art. 4). Se define el cogobierno (Art. 7) y se propone la participación de los funcionarios con voz en todos los órganos (Art. 7 o 7½). Se define el objetivo de profundizar el vínculo de la Universidad con la sociedad, para lo cual se prevé la participación de actores sociales en órganos como las asambleas de los servicios académicos y se habilita la posibilidad de creación de comisiones consultivas a nivel central y por servicio (Art. 8). Se establece la capacidad de la Universidad de transformarse y adaptar su funcionamiento, plasmando lo que se ha llamado “autonomía organizativa” (Art. 9). Se plantea que debe propiciarse la articulación y flexibilización curricular, la diversidad de trayectorias y perfiles y la opcionalidad dentro de cada propuesta educativa, partiendo de que “en el proceso educativo la centralidad corresponde individual y colectivamente a los educandos” (Art. 8¾).
2. Desarrollo de las funciones y cometidos
La propuesta incluye un artículo vinculado al desarrollo integral de las funciones de enseñanza, investigación y extensión, incluyendo una definición de la enseñanza de grado y de la formación de posgrado (Art. 10). Desde la aprobación de la Ley General de Educación, la Universidad debe considerarse parte de un Sistema Nacional de Enseñanza Terciaria Pública, compuesto por varias instituciones en proceso de creación, como el IUDE y el ITS. Esto implica asumir responsabilidades de participación y cooperación en dicho sistema, tanto para garantizar la movilidad estudiantil entre instituciones como para impulsar los Programas Nacionales y Regionales de Enseñanza Terciaria, estrategia para promover la enseñanza avanzada en todo el país (Art. 8½). Como universidad pública, se plantea una responsabilidad de cooperar con el desarrollo integral del país, “con el Estado y la Sociedad Civil en el fortalecimiento de las capacidades nacionales en ciencia, tecnología e innovación así como en la vinculación de esas capacidades con el progreso social, el crecimiento productivo, la sustentabilidad ambiental, la atención a la salud y la expansión cultural, con atención prioritaria a los problemas de los sectores más postergados.” (Art. 12)
3. Transformación y flexibilidad de la estructura académica
Uno de los cambios principales pasa por definir con mayor apertura y flexibilidad las formas de organización académica posibles, entendiendo a las facultades como estructuras fundamentales pero no exclusivas. Así, se dispone que “la Universidad estará integrada por los Servicios Académicos” (Art. 18), que “pueden ser facultades, institutos disciplinarios o interdisciplinarios, centros regionales y otros servicios de análogo nivel académico” (Art. 19).
A su vez, se plantea la creación de Agrupamientos de Servicios Académicos (ASA), como forma de “afianzar la colaboración en el cumplimiento de las funciones universitarias” (Art. 20). Estos agrupamientos podrían reunir servicios disciplinariamente afines, correspondiéndose por ejemplo con las actuales macro-áreas académicas, o seguir un criterio geográfico con la existencia de uno o varios agrupamientos de servicios académicos del interior. Se propone, asimismo, asignar una partida de recursos a políticas académicas en cada agrupamiento, en el marco de sus planes estratégicos de desarrollo (Art. 20 y 37). El proceso de aprobación de planes de estudio se modificaría para adecuarse al papel que la Ley asigne a los ASA y potenciar su cooperación (Art. 36).
Por otra parte, buscando contemplar el carácter evolutivo de la estructura académica, se define como Servicios Académicos Regulares a aquellos que desarrollan el conjunto de las funciones con a alto nivel, y se reconocen unidades académicas que no tienen un desarrollo suficiente y para las cuales se dispondrían políticas específicas de promoción, a los que se denomina Servicios Académicos en Desarrollo (Art. 19).
4. Cambios en las estructuras de cogobierno
Se propone una nueva integración del Consejo Directivo Central, que se reduciría a 12 miembros con voz y voto y uno sin voto (Art. 24). Cada Orden tendría dos delegados, electos del mismo modo que los actuales tres (Art. 26). El conjunto de los Servicios Académicos tendría cinco delegados (Art. 27) y el doceavo miembro sería el Rector. Un representante de los funcionarios participaría sin voto. Existe asimismo una propuesta de que sean 13 los integrantes, subiendo a seis los representantes de los servicios. Se prevé también la existencia de un Consejo Central Ampliado, que incluye a todos los servicios académicos y a un número variable de delegados de los órdenes que mantiene la proporción entre éstos y los servicios (Art. 29). Este consejo tendría potestades de asesoramiento previo en la aprobación del presupuesto y la creación de nuevos servicios.
Cualquiera de las propuestas implica que cada Facultad ya no tendría un representante en el CDC, y que debería establecerse un mecanismo que garantice una representación indirecta, permitiendo revertir las actuales exclusiones sin elevar excesivamente el número de integrantes del consejo. En el mecanismo concreto para instrumentar la representación indirecta existen distintas opciones, aunque todas coincidentes en que la designación se realizaría por medio de una reunión de los consejos de los servicios académicos, ya que es la forma que se ha entendido jurídicamente más viable.
Todo el capítulo VI se basa en alternativas denominadas A1*, A2* y B*. Las alternativas A* implican una integración del CDC asociada a los ASA: la reunión de consejos de cada ASA elegiría su delegado al CDC. En este caso hay dos sub-alternativas para la integración del CDC: A1* establece en forma fija un número de cinco agrupamientos, por lo que la correspondencia con los cinco lugares en el CDC sería directa; A2* permite que el número de agrupamientos varíe y por consiguiente altera en forma acorde el número de delegados de los agrupamientos al CDC, permitiendo un ajuste en el número de integrantes de los órdenes en el CDC para mantener el equilibrio. Ambas son contrapuestas con la alternativa B*, que no se basa en los ASA para la integración del CDC, que en consecuencia tiene un número de integrantes que en ningún caso requiere ser ajustado. En B* no existen motivos para restringir la variación en el número de agrupamientos de servicios, ya que la elección de los cinco representantes en el CDC se haría en una reunión de todos los consejos de la Universidad.
La posibilidad de explicitar en la Ley la estructura de órganos propios de los agrupamientos, así como las atribuciones de los mismos, es uno de los nudos del debate actual. En el caso en que se entienda que los ASA tienen que figurar en la Ley como nivel intermedio de cogobierno, deberán incluirse una serie de modificaciones en la estructura central (Arts. 20, 21, 22 y 23) y podría incluso llegarse a un nuevo capítulo VII½ en el que se defina la estructura de sus órganos y un capítulo VII¾ que detalle las atribuciones de los mismos. No se ha trabajado sobre este extremo, cuyas dificultades harían deseable que el CDC lo encomendara específicamente.
Debe consignarse que en la integración de los consejos y asambleas de los servicios, así como en la Asamblea de la Universidad, se incluyen opciones que introducen la paridad de órdenes en estos órganos, como alternativas a las propuestas que mantienen la composición actual (Arts. 28, 43 y 45).
5. Toma de decisiones y ejecución
Un objetivo subyacente a la propuesta es el de acercar las decisiones a cada uno de los espacios, a la vez que potenciar la capacidad de los órganos centrales para fijar las grandes orientaciones del conjunto. Como contracara de un proceso de decisiones tomadas en los espacios locales, se propone la creación de un Organismo de Registro, Fiscalización y Revisión Normativa (Art. 35).
Sin embargo, en la búsqueda de una mayor flexibilidad organizativa, la propuesta aspira a no ingresar en una definición de órganos que no sea estrictamente necesaria, y por ende mantiene las atribuciones de los órganos en los niveles jerárquicos superiores. Así, por ordenanza la Universidad puede decidir en cada momento la forma en que se delegan las atribuciones desde esos órganos superiores a otros espacios del cogobierno o la administración (consejos ejecutivos, agrupamientos de servicios, consejos de los servicios, nuevas figuras de gestión, etc.). Al no estar definidos en la ley, los criterios de delegación podrán ir cambiando sin dificultades en el tiempo.
En particular, esto permite que los Centros Regionales, que en un futuro cubrirán todo el territorio nacional, puedan no sólo participar en las decisiones centrales a través de los Agrupamientos, sino también poseer un conjunto de atribuciones creciente a medida que mejoran sus capacidades para la gestión y el desarrollo de sus funciones.
Se ha entendido que en la actualidad los órganos de cogobierno asumen responsabilidades que en algunos casos tienen un componente importante de gestión administrativa. Por ello se plantea consolidar en la Ley la existencia de un órgano denominado Consejo Ejecutivo (CE) dedicado exclusivamente a la Gestión Administrativa. Se manejan dos alternativas para la inclusión del CE. En el caso en que éste tuviera atribuciones exclusivamente otorgadas por delegación, es decir no establecidas por la Ley sino asignadas posteriormente por ordenanza, podrá estar integrado por funcionarios no docentes con voto. Las alternativas señaladas con (***) implican una mención al CE entre los órganos (Art. 21) y la asignación legal de atribuciones al mismo (Art. 22), lo cual hace que deba eliminarse la participación de los funcionarios en este órgano (Art. 29).
Asimismo, se incluiría la obligación de todos los servicios de presentar una evaluación institucional periódica, así como la atribución del decano de presentar una memoria anual (Arts. 52 y 53½)
6. Hospital de Clínicas
El borrador incluye opciones en el capítulo correspondientes al Hospital de Clínicas. Una alternativa mantiene los artículos de la ley vigente. La otra, en el sentido de comentarios realizados en el CDC el 14 de octubre de 2008, establece su dependencia directa de la órbita central, admitiéndose que por ordenanza pueda regularse los aspectos vinculados a su dirección (Capítulo XI).
7. Funcionamiento de los órganos y elecciones
La aprobación de una nueva Ley Orgánica permitiría regular las elecciones universitarias, derogando parcialmente lo dispuesto en el capítulo XIV de la Ley de 14.101 de 1973 (Capítulo XII). En este sentido podrían resolverse distintos aspectos presentados como alternativas en este borrador. Uno de ellos es la obligatoriedad o no del voto en las elecciones universitarias, aunque debe señalarse que de no establecerse por ley, la obligatoriedad no sería pasible de ser resuelta por ordenanzas (Art. 61). Luego, se ha propuesto incluir como opción la elección directa de Rector y Decanos, lo que implicaría una definición precisa del mecanismo de elección que trasciende los objetivos de la comisión.